Rapport Verlies Nederlanderschap (Dutch)

De overheid schiet tekort in de informatieverstrekking aan burgers over de nationaliteitswetgeving. Daardoor hebben in de loop der jaren ‘veel mensen’ het Nederlanderschap verloren. Dat concludeert de Nationale Ombudsman in een vandaag gepubliceerd rapport over het verlies van het Nederlanderschap. De Nationale Ombudsman komt ook met een helder advies aan de ministers: ‘Zorg er voor dat mensen bij wie dit is gebeurd een mogelijkheid van herstel krijgen.’

Het onderzoek is gestart naar aanleiding van een klacht en meer dan vijfhonderd daaropvolgende klachten vorig jaar. In het kader van het onderzoek heeft de Nationale Ombudsman gesprekken gevoerd met drie advocatenkantoren ‘zeer actief in nationaliteitszaken’. Eisenmann & Ravestijn Advocaten is één van deze advocatenkantoren geweest en wordt in het rapport van de Nationale Ombudsman veelvuldig aangehaald.

Hoofdstuk 5 van het rapport behandelt de gesprekken die met de advocatenkantoren zijn gevoerd en wordt hierbij integraal gepubliceerd:

5 GESPREKKEN

‘De nationaliteitswetgeving is een lappendeken van regelingen met – vaak goedbedoelde – uitzonderingen.’
– Beleidsmedewerkster IND

5.1 Inleiding
Om meer informatie te achterhalen en zijn licht op te steken bij personen die betrokken zijn bij de praktijk van het verkrijgen en verliezen van Nederlanderschap, heeft de Nationale ombudsman gesprekken gevoerd met een aantal spelers in het veld. In de eerste plaats is gesproken met verantwoordelijke en betrokken instanties: het Ministerie van Buitenlandse Zaken, het Ministerie van Veiligheid en Justitie en de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND). Daarnaast is gesproken met mevrouw mr. Hermie de Voer van Everaert advocaten, de heren mr. A.T. Eisenmann en R. Banet van Eisenmann & Ravestijn advocaten en met Prof. Hans Ulrich Jessurun d’Oliveira van Prakken – D’Oliveira Human Rights Lawyers. Deze advocatenkantoren zijn zeer actief in nationaliteitszaken. Ten slotte is gesproken met mr. Eelco Keij, mr. Olav Haazen en mr. Jan Joosten van Nederlanderblijven.com, een groep direct en indirect belanghebbenden die informatie verstrekt over verlies van Nederlanderschap en zich hard maakt voor personen die het Nederlanderschap zijn verloren.

Tijdens de gesprekken is een aantal onderwerpen steeds aan de orde gekomen, waarbij opviel dat er een duidelijke lijn zit in de ervaringen, inzichten en voorstellen die onze gesprekspartners met de Nationale ombudsman deelden. De thema’s komen grotendeels overeen met de onderwerpen waar (oud-)Nederlanders de Nationale ombudsman over hebben geschreven. In deze paragraaf zullen de onderwerpen en voorstellen die zijn besproken stuk voor stuk de revue passeren.

5.2 Ingewikkelde materie
Uit de gevoerde gesprekken kwam steeds naar voren dat het nationaliteitsrecht zoals dat op dit moment in Nederland geldt, uitgesproken ingewikkeld is. Een medewerkster van het Ministerie van Veiligheid en Justitie noemde het een lappendeken van regelingen met – vaak goedbedoelde – uitzonderingen. Zoals al aan de orde kwam in het vorige hoofdstuk is er sprake geweest van diverse wijzigingen in de wetgeving in de afgelopen decennia, terwijl ook verdragen van invloed zijn. Door uitzonderingsbepalingen ontstonden er bijzondere categorieën, zoals latente Nederlanders.

Doordat er geen bericht wordt verzonden op het moment dat mensen hun Nederlanderschap verliezen, wordt dit pas (veel) later geconstateerd, bijvoorbeeld bij de aanvraag van een nieuw paspoort. Vanaf dat punt moet dan worden teruggezocht welke ontwikkelingen er zijn geweest rond het Nederlanderschap van de betrokkene. Niet zelden is dat een heel traject. Het is in sommige gevallen noodzakelijk om oude wetgeving met de destijds geldende nuances en uitzonderingen uit te pluizen om er achter te komen of een betrokkene nu wel of geen Nederlander is. Wie een antwoord wil op de vraag ‘Ben ik Nederlander?’ kan in sommige gevallen beter een nieuw Nederlands paspoort aanvragen, dan zelf op zoek gaan naar informatie. De complexiteit maakt het zowel voor burgers als voor de verantwoordelijke autoriteiten niet gemakkelijk. Voor de burger niet om te weten waar hij aan toe is, voor de autoriteiten niet om de burger correct, tijdig en gericht te informeren.

5.3 Informatieverstrekking
Het uitgangspunt van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is dat het de plicht is van de burger om de wet te kennen. Hij dient zich dus zelf goed te informeren over de voor hem van belang zijnde wetten en regelingen. Belangrijk is dan natuurlijk dat de informatie die de burger nodig heeft aan hem beschikbaar wordt gesteld. De plicht van de burger om zichzelf te informeren, neemt bovendien niet weg dat de betrokken autoriteiten ook een rol voor zichzelf zien in het actief verstrekken van informatie en het beantwoorden van vragen. Zoals een medewerker van het Ministerie van Buitenlandse Zaken het verwoordde: ‘Waar er informatie kan worden verstrekt, dient dat niet te worden nagelaten.’ Andere gesprekspartners zien hierin een grote en belangrijke taak voor de overheid, zeker op het moment dat er relevante wetswijzigingen plaatsvinden. De manier waarop de informatieverstrekking de afgelopen decennia is ingevuld en hoe die rol idealiter had moeten worden ingevuld, was een steeds terugkerend gespreksonderwerp.

Beantwoording vragen
Er zijn grote veranderingen geweest en nog gaande als het gaat om de manier waarop de beantwoording van vragen van burgers over nationaliteit vorm krijgt. Hierbij is de laatste tien jaar een ontwikkeling van steeds meer centralisering van kennis zichtbaar. Tot 2013 hadden de posten tot taak om antwoord te geven op binnenkomende vragen. Het ministerie kan niet uitsluiten dat er destijds in bepaalde gevallen onjuiste informatie is verstrekt. Het bleek lastig voor de posten om specifieke vragen te beantwoorden, nu de materie zo ingewikkeld is. Volgens advocate De Voer werden er veel fouten gemaakt, vooral bij minderjarigen toen ze nog in de paspoorten van hun ouders stonden. Keij onderschrijft deze observatie en geeft als verklaring dat de complexiteit van de wetgeving gemakkelijk kan leiden tot verschillen in interpretatie en dus fouten. Met de regionalisering van de backofficetaken is de kennis op de posten zelf geleidelijk steeds minder geworden, erkent het ministerie. Vandaar dat ervoor gekozen is het initiatief tot informeren steeds minder daar te leggen.

De taak informatie te verstrekken is overgeheveld naar Regionale Service Organisaties (RSO’s). Recentelijk is besloten om te gaan werken met één kenniscentrum voor de hele wereld, een 24 / 7 consulair Contactcenter gezeteld in het departement in Den Haag. Hier komen vragen met betrekking tot paspoorten en visa terecht en geeft men informatie over de bestaande procedures. Het Contactcenter informeert burgers over gepubliceerde informatie en verwijst waar nodig naar de IND.

De lijn is nu dat op de posten in principe het uitgangspunt wordt gemeld dat Nederland in beginsel geen dubbele nationaliteit toestaat. Voor het overige wordt verwezen naar de website van de Rijksoverheid of eventueel naar de backoffice in Den Haag. Zo probeert het ministerie de kwaliteit van de verstrekte informatie te optimaliseren. Overigens wordt wel erkend dat er mogelijk een probleem blijft bestaan als het gaat om kennis bij (met name kleinere) gemeentes, waar mensen immers ook kunnen aankloppen met nationaliteitsvraagstukken. Gemeenten hebben weliswaar de beschikking over de Rijkswet op het Nederlanderschap-handleiding en kunnen eventueel bij het register in Amsterdam vragen stellen, toch blijft de mogelijkheid bestaan dat burgers hier onjuist of onvolledig geïnformeerd worden. Ook kan een goedbedoelende medewerker op een ambassade of consulaat natuurlijk ook nu nog in weerwil van de instructie handelen en (onjuiste of onvolledige) informatie geven.

Website en brochure
Waar voorheen de ambassades zelf op hun website informatie hadden over nationaliteitswetgeving, wordt nu verwezen naar de algemene website van de overheid, zodat elke burger nu dezelfde informatie ontvangt. Het Ministerie van Veiligheid en Justitie is verantwoordelijk voor deze informatie. Juist deze informatie en de informatie in brochures moet goed op orde zijn, omdat mensen hier zelf al gauw bij uitkomen en de posten en websites van ambassades hiernaar verwijzen. Helaas is de informatie die online te vinden is niet altijd juist en up-to-date. Bijvoorbeeld met betrekking tot de tienjaarstermijn voor vernieuwing van het paspoort of het aanvragen van een verklaring omtrent het Nederlanderschap, waarmee verlies van Nederlanderschap voorkomen kan worden. Ten onrechte stond lange tijd online vermeld dat de eis is dat binnen tien jaar een paspoort of een verklaring wordt aangevraagd, terwijl er in werkelijkheid binnen die tien jaar een paspoort of een verklaring moet zijn verstrekt. De bestaande brochures zijn volgens De Voer niet alleen soms niet juist, maar ook veel te algemeen, terwijl de wetgeving juist heel ingewikkeld is. Mensen kunnen door de brochures op het verkeerde been worden gezet.

Het land in
Als het gaat om actieve informatieverstrekking door de overheid, uit eigen beweging, ontstaat er op basis van de gevoerde gesprekken een diffuus beeld. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken is van mening dat er bij de wetswijzigingen in het nationaliteitsrecht van alles in het werk is gesteld om mensen te informeren. Bij de wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in 2003 hebben ambassades lezingen verzorgd bij de Nederlandse verenigingen, media-aandacht gegenereerd door advertenties en persberichten in kranten en via de Wereldomroep en ambassadeurs hebben zich in hun gebied actief laten zien om mensen te informeren. Dit was voornamelijk het geval in klassieke emigratielanden zoals Australië, Canada, de Verenigde Staten en Nieuw Zeeland. Eveneens is er op de websites van de Nederlandse vertegenwoordigingen en het ministerie van Buitenlandse Zaken informatie over de wetswijzigingen gepubliceerd. Dat dit alles heeft gewerkt blijkt volgens het ministerie wel uit het aantal mensen dat gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid tot herkrijging van het Nederlanderschap via optie tussen 2003 en 2013. Voor deze actievere aanpak was gekozen omdat, zoals ook in het vorige hoofdstuk naar voren kwam, gemeend werd dat de informatievoorziening bij de inwerkingtreding van de Rijkswet op het Nederlanderschap in 1985 te kort was geschoten; veel mensen waren de jaren daarna buiten de boot gevallen, omdat ze niet wisten dat de wet veranderd was. Maar niet alleen in 2003 werd er actief informatie verstrekt, aldus het ministerie. In 2014 heeft het ministerie de posten gevraagd Nederlanders in het buitenland met inlegvellen in nieuwe paspoorten ook actief te waarschuwen dat ze hun paspoorten tijdig dienden te vernieuwen om het Nederlanderschap niet te verliezen.

Er zijn echter grenzen aan wat het ministerie meent te moeten doen. Daarbij wordt er bijvoorbeeld op gewezen dat er veel meer landen zijn, zo rond de 50, die de regel hebben dat wie vrijwillig een andere nationaliteit aanneemt, zijn oorspronkelijke nationaliteit verliest. Het ministerie beschouwt het als een breed bekend uitgangspunt dat het Nederlanderschap van rechtswege verloren gaat door de vrijwillige verkrijging van een vreemde nationaliteit, dat niet verder actief onder de aandacht gebracht hoeft te worden. In dat licht acht het ministerie het niet logisch dat veel mensen niet geweten zouden hebben dat verlies van nationaliteit op kon treden en stelt zich op het standpunt dat mensen zelf meer onderzoek moeten doen alvorens tot naturalisatie over te gaan. Als het gaat om het actief verstrekken van relevante informatie, worstelt het ministerie ook met de vraag hoe het criterium van ‘relevante informatie’ dan zou moeten worden toegepast. Er zijn immers zoveel wijzigingen in de wet die in ieder geval in theorie relevant kunnen zijn voor Nederlanders in het buitenland. Als voorbeeld noemt het ministerie dat recentelijk een artikel in het Burgerlijk Wetboek over erkenning is gewijzigd. Dit speelt overal ter wereld en kan gevolgen hebben voor het van rechtswege verkrijgen van het Nederlanderschap. Zou het ministerie hier actief informatie over moeten verstrekken aan Nederlanders in het buitenland?

Anders dan het Ministerie van Buitenlandse Zaken, zeggen Keij, De Voer, Eisenmann & Banet en D’Oliveira dat zij sterk de indruk hebben dat de autoriteiten flink te kort zijn geschoten op het gebied van actieve informatieverstrekking. De Voer vertelde dat op sommige ambassades in 1985 enkel de wettekst van ongeveer zeven kantjes was opgehangen om mensen te informeren over de wetswijzigingen. Naar haar indruk waren er grote verschillen tussen verschillende landen. De Nederlandse vertegenwoordigingen in Spanje waren bijvoorbeeld een stuk actiever. Daar zijn alle geregistreerde Nederlanders zelfs twee keer aangeschreven over de nieuwe wetgeving en de tijdelijk verruimde mogelijkheid om voor het Nederlanderschap te opteren. Dit leidde er volgens haar ook toe dat relatief meer mensen in Spanje van de optieregeling die gold tussen 1 januari 1985 en 31 december 1987 gebruik hebben gemaakt.
Volgens Eisenmann is er in 2003 in Israël in ieder geval niets gecommuniceerd over de mogelijkheden tot optie. Naar zijn mening hinkt het ministerie op twee gedachten. Aan de ene kant wordt beweerd dat er geen verplichting is voor de overheid om informatie te verstrekken, aan de andere kant wordt gewezen op een enorme voorlichtingscampagne en rekent het ministerie het tot de eigen verantwoordelijkheid van de burger als de voorlichting niet ter harte is genomen.

D’Oliveira stelt dat er nauwelijks ruchtbaarheid is gegeven aan de verliesbepaling van artikel 15 lid 1 onder c van de Rijkswet, waardoor velen door verlies van het Nederlanderschap zijn overvallen. Hij vindt de informatievoorziening dusdanig mager, dat het verlies van Nederlanderschap in de buurt komt van arbitraire ontneming van nationaliteit. De toelichting van artikel 7 lid 1 onder e EVN bevat de opmerking: ‘It is presumed that the State concerned will have taken all reasonable measures to ensure that this information is communicated to the person concerned’. Volgens D’Oliveira kan niet gezegd worden dat Nederland voldoende doet om de mogelijkheid van verlies van Nederlanderschap door tijdsverloop kenbaar te maken. Zelfs bij de ambassade geregistreerde personen kregen geen persoonlijk bericht vóór de afloop van de tienjaarstermijn. In de ogen van D’Oliveira kan daarom niet gesproken worden van ‘informed consent’.

5.4 Geen bruikbare registers
Een ander steeds terugkomend gespreksonderwerp is het ontbreken van een register waarin alle Nederlanders geregistreerd zijn die zich in het buitenland bevinden. Dit maakt dat het onmogelijk is om precies te weten hoeveel Nederlanders er in het buitenland wonen; het Ministerie van Buitenlandse Zaken schat zo’n 900.000. Er is ook geen zicht op hoe vaak er per jaar van rechtswege het Nederlanderschap verloren wordt en er wordt niet geteld hoeveel mensen er bij vernieuwing van hun paspoort achter komen dat ze geen Nederlander meer zijn. Alleen wanneer mensen daarna rechtsmiddelen aanwenden, komt hun situatie in beeld. Er is dus een groot ‘dark number’: de omvang van het probleem is moeilijk in te schatten, ook voor het ministerie.

Het is overigens niet zo dat er helemaal geen registers zijn. Nederlanders die emigreren, kunnen zich sinds 2014 inschrijven in het Register Niet-Ingezetenen (RNI). De registratie gebeurt automatisch voor degenen die zich uit laten schrijven uit de gemeente. Dit register is onder meer bedoeld voor mensen die een relatie met de Nederlandse overheid behouden voor bijvoorbeeld uitkeringen en belastingen. Vroeger konden zij zich ook laten registreren bij sommige ambassades in hun land van vestiging. Tegenwoordig bestaat het Kompas online crisis registratiesysteem. In dit systeem kunnen Nederlanders zich inschrijven zodat ze geïnformeerd worden in geval van calamiteiten. Zo zijn er nog een aantal registers. Deze registers hebben allemaal een verschillend doel. De inschrijvingen zijn echter niet verplicht, waardoor de registers geen betrouwbaar beeld opleveren. Er zijn ook wel registers van naturalisaties, opties en afstand van Nederlanderschap, waarin de overheid bijhoudt hoeveel gevallen van herkrijging en bewuste afstand er zijn. Maar juist van zaken als verlies van het Nederlanderschap van rechtswege is geen telling.

Volgens het ministerie is het met het oog op de Wet Bescherming Persoonsgegevens overigens niet zomaar mogelijk om registers voor andere doeleinden te gebruiken. Ook moeten mensen zelf vaak hun adresgegevens in registers bijhouden, wat lang niet altijd gebeurt.

5.5 Verlies van het Nederlanderschap
Uiteraard wordt er ook gesproken over de gang van zaken bij het verlies van Nederlanderschap. Besproken worden twee veelvoorkomende oorzaken van verlies die al eerder aan de orde zijn gekomen: het aannemen van een andere nationaliteit en enkel tijdsverloop bij verblijf buiten de EU. De gevolgen van het verlies van Nederlanderschap zijn vergaand, aldus De Voer. In de eerste plaats emotioneel en principieel: mensen voelen zich Nederlanders, het verlies van die status voelt alsof zij een deel van zichzelf verliezen. Maar ook juridisch zijn er grote gevolgen. Eisenmann en Banet vestigen de aandacht op het belang van het Nederlanderschap voor het recht op bepaalde uitkeringen, zoals voor slachtoffers van Jodenvervolging, en het recht op hulp door de Nederlandse ambassade. Keij wijst erop dat je niet alleen je Nederlanderschap kwijt bent, maar je Unieburgerschap ook. Daarmee vervallen de rechten die je als Unieburger hebt en de bescherming die je als Unieburger mag verwachten.

Verlies door het ‘vrijwillig’ aannemen van een andere nationaliteit
Omdat Nederland nog altijd de hoofdregel hanteert dat dubbele nationaliteit niet is toegestaan, gaat het Nederlanderschap verloren als een Nederlander op eigen initiatief en vrijwillig een andere nationaliteit aanneemt. Het criterium ‘vrijwillig’ levert nog wel eens discussie op, zo blijkt ook uit onze gesprekken. De Voer noemt het voorbeeld van een Nederlander die de Nigeriaanse nationaliteit kreeg als een soort eerbetoon van de president. Dit geschenk kon hij niet met goed fatsoen weigeren. Is hier dan sprake van vrijwilligheid? Meer voorkomende gevallen zijn die waarin een betrokkene zich gedwongen voelt om de nationaliteit van het woonland aan te nemen, bijvoorbeeld omdat het anders moeilijk(er) of zelfs onmogelijk is om een bepaalde baan te krijgen of een huis te kopen. Eisenmann vertelde de Nationale ombudsman dat zijn cliënten in Israël ertegenaan lopen dat inwoners van Israël na drie maanden verblijf automatisch Israëliër worden, tenzij ze hebben aangegeven dat niet te willen. Het ministerie gaat in al dit soort gevallen echter zonder meer uit van verlies van het Nederlanderschap en ook de rechter, die de zaak kan beoordelen in het kader van een procedure op grond van artikel 17 RWN (zie Achtergrond, onder 1.), lijkt het aannemen van een andere nationaliteit vrijwel altijd vrijwillig genoeg te vinden.

Verlies door tijdsverloop
Na een verblijf van tien jaar in een land buiten de EU gaat het Nederlanderschap voor een meerderjarige op grond van artikel 15 lid 1 onder c RWN van rechtswege verloren, tenzij de termijn wordt gestuit door het verkrijgen van een Nederlands paspoort of een verklaring omtrent het Nederlanderschap binnen die termijn. Uit de talrijke reacties op ons onderzoek is gebleken dat lang niet alle Nederlanders in het buitenland hiervan op de hoogte waren. Op het moment dat een Nederlander zich wel tijdig meldde om een nieuw paspoort aan te vragen of een verklaring omtrent het Nederlanderschap, moest er soms snel worden gehandeld om de termijn te halen. De Voer stelt dergelijke gevallen te kennen, waarbij er allerlei onmogelijke of lastig te verkrijgen bewijsstukken gevraagd werden aan de betrokkene, waardoor het heel ingewikkeld werd en het Nederlanderschap soms alsnog verloren ging.

Ook Keij signaleerde het probleem dat het steeds tijdig vernieuwen van je paspoort een ontzettende bureaucratische rompslomp kan zijn. Daarbij speelt mee dat het aantal posten waar men een paspoort kan aanvragen de afgelopen jaren sterk is gedaald. Dit betekent dat mensen vele kilometers moeten reizen en dat het verkrijgen van een paspoort ook heel kostbaar kan worden. Voor sommige mensen is dit reden om van de aanvraag af te zien. De Nationale ombudsman heeft hier eerder aandacht voor gevraagd met zijn rapport ‘Paspoort buiten bereik’ uit 2010. Sindsdien is de situatie alleen maar minder rooskleurig geworden, aldus Keij. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken werpt tegen dat er ook een mobiel apparaat wordt ingezet voor het afnemen van biometrische gegevens van mensen die niet zelf naar de post kunnen komen. Vaak wordt er dan via de Nederlandse vereniging gevraagd of leden hun paspoort willen vernieuwen als het apparaat hun kant op komt. Hoe vaak dit in de praktijk gebeurt is niet duidelijk. Daarnaast is het voor de stuiting van de termijn ook voldoende om schriftelijk een verklaring omtrent Nederlanderschap aan te vragen. Dat wordt ook veel gedaan. Persoonlijk verschijnen bij de post is dan niet per sé nodig.

Unieburgerschap en artikel 15 lid 1 onder c RWN
Zoals gezegd gaat het verlies van het Nederlanderschap gepaard met het verlies van het Unieburgerschap. Maar wanneer Unieburgerschap tegelijk met nationaliteit verloren gaat, volstaat dan het huidige stelsel, waarbij er vooralsnog geen enkele rol is voor Europees recht en waarbij verlies van nationaliteit en Unieburgerschap zelfs volledig automatisch door enkel tijdsverloop in kan treden? D’Oliveira stelt op basis van de uitspraak van het Europese Hof van Justitie in de zaak Janko Rottman v. Freistaat Bayern van niet. Hij neemt aan dat uit deze uitspraak volgt, dat het ontnemen van een nationaliteit met als gevolg het verlies van het Unieburgerschap, vanwege zijn aard en gevolgen binnen het bereik van het Unierecht valt. Verlies van Nederlanderschap zou wat hem betreft dan ook alleen toelaatbaar moeten zijn voor zover verenigbaar met Europese beginselen, jurisprudentie en wet- en regelgeving. Te denken valt aan het Europese proportionaliteitsbeginsel, het beginsel van gelijke behandeling en het beginsel dat gerechtvaardigde verwachtingen gehonoreerd moeten worden.

Naar zijn mening is artikel 15 lid 1 onder c RWN, waarin het automatisch verlies van het Nederlanderschap voor meerderjarigen na een periode van tien jaar buiten de EU is vastgelegd, niet langer houdbaar in het licht van het Europees recht. Zo doorstaat de bepaling in zijn ogen niet de toets van artikel 7 lid 1 onder e EVN, waarin staat dat staten verlies van nationaliteit mogen laten intreden bij ‘lack of a genuine link between the State Party and a national habitually residing abroad’. De Toelichting bij dit artikel vermeldt immers: ‘this provision applies in particular when the genuine and effective link between a person and a State does not exist, owing to the fact that this person or his or her family have resided habitually abroad for generations’. In dat verband noemt D’Oliveira het vreemd dat juist eerste-generatie emigranten getroffen worden door de automatische verliesbepaling van artikel 15 lid 1 onder c RWN, terwijl zij waarschijnlijk meer banden met Nederland hebben dan de tweede en volgende generaties. Zo ontstaan situaties waarin de emigrant zelf zijn Nederlanderschap is verloren, terwijl zijn kinderen en ook diens kinderen, die wellicht nooit in Nederland hebben gewoond, nog wel Nederlander kunnen zijn.

Naast artikel 7 EVN wijst D’Oliveira ook op artikel 4 sub c EVN, waarin een verbod op het arbitrair ontnemen van nationaliteit voorop wordt gesteld. In de Toelichting staat beschreven dat het verlies onder meer voorzienbaar en proportioneel moet zijn. Ook deze test wordt naar de mening van D’Oliveira niet doorstaan door artikel 15 lid 1 onder c RWN. D’Oliveira ziet het verlies van Nederlanderschap na verloop van tien jaar als een willekeurige ingreep, waarbij zowel de formele als de materiële kanten van proportionaliteit in het geding zijn. De termijn van tien jaar acht hij ‘een slag in de lucht’, zeker in de huidige tijd met verhoogde migratiestromen en levensverwachting. De voorgenomen verlenging van de termijn tot vijftien jaar laat volgens D’Oliveira zien dat de geldigheidsduur van het paspoort nu kennelijk maatgevend is voor de geldigheidsduur van het Nederlanderschap. De achterliggende gedachte wordt hierbij uit het oog verloren. Prijs stellen op het Nederlanderschap is iets anders dan prijs stellen op een Nederlands paspoort of verklaringen omtrent dit Nederlanderschap, aldus D’Oliveira. Het niet meewegen van andere indicaties van contacten en banden met Nederland acht hij om die reden ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De wetgever gaat naar zijn mening uit van een onbewezen hypothese, dat na verloop van tien jaar de band die de betrokkene met Nederland heeft, ‘van geen, althans van geen wezenlijke betekenis meer is’.

Banet en Eisenmann sluiten zich op hoofdlijnen aan bij de redenering van D’Oliveira. Naar hun mening komt de juridische regeling van verlies van het Nederlanderschap totaal niet overeen met de rechtsfilosofische uitleg van het begrip nationaliteit. Wat maakt iemand tot een Nederlander? Het op tijd vernieuwen van zijn paspoort of juist de binding die hij of zij voelt met het land? Het hebben van een bepaalde nationaliteit beschouwen zij als een essentieel recht, dat je niet zomaar zou moeten kunnen verliezen. Zij zijn voorstander van een duidelijke regeling in de wet, die meer recht doet aan het belang van nationaliteit. Hierin zou geen plaats meer zijn voor het huidige artikel 15 lid 1 onder c.

5.6 Herkrijging
Wat nu als het Nederlanderschap eenmaal verloren is? Vast staat dat het dan niet gemakkelijk is het Nederlanderschap te herkrijgen. In onze gesprekken komen dan ook diverse problemen en vraagstukken rond herkrijging aan de orde.

In de eerste plaats kan men proberen om het Nederlanderschap te herkrijgen door te procederen middels het instellen van bezwaar en eventueel beroep tegen de weigering om een paspoort te vernieuwen. Ook kan men bij de civiele rechter een beroep doen op artikel 17 RWN, de vaststelling van Nederlanderschap. Wat zijn de ervaringen van advocaten? De Voer geeft aan dat haar kantoor weinig succes heeft in dit soort zaken, zeker niet met bezwaar en beroep tegen het niet-vernieuwen van een paspoort. De gevolgen die intreden op grond van de Rijkswet op het Nederlanderschap zijn niet onderhevig aan toetsing op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Er vindt geen belangenafweging en geen evenredigheidstoets plaats. Over het algemeen heeft procederen dan ook weinig effect. Het verlies is van rechtswege, daar verander je niets meer aan. Procederen heeft in haar ogen eigenlijk alleen zin als er echt fouten zijn gemaakt in de toepassing van de wet en iemand dus juridisch gezien ten onrechte te horen heeft gekregen dat hij of zij geen Nederlander meer is.

Een beroep op artikel 17 RWN, vaststelling van het Nederlanderschap, kan alleen via een advocaat, maar is volgens De Voer iets vaker succesvol. De IND brengt in deze zaken vaak veel (historische) informatie boven tafel die relevant is en soms aanknopingspunten biedt.
Een minder gebruikelijke route is een verzoek tot verlening van het Nederlanderschap op grond van 10 RWN. Volgens De Voer slaagt dit zelden en dan over het algemeen alleen voor minderjarige topsporters.

De IND meldt overigens dat er ook mensen zijn die hebben geprocedeerd op grond van het vertrouwensbeginsel, nadat zij één of meer keer naar later bleek ten onrechte een vernieuwing van hun paspoort hadden gekregen voordat hen uiteindelijk werd verteld dat ze geen Nederlander meer waren. De Hoge Raad heeft hierover geoordeeld dat dit beroep niet slaagt.

Wanneer het Nederlanderschap eenmaal definitief verloren is en procederen geen soelaas biedt, dan kan men natuurlijk nog wel proberen om opnieuw Nederlander te worden. Er zijn daarbij twee procedures die gevolgd kunnen worden, te weten optie en naturalisatie. Het probleem is daarbij dat dit over het algemeen alleen mogelijk is als je niet woont in het land waarvan je de nationaliteit bezit. Volgens het Ministerie van Veiligheid en Justitie is de ratio daarvan gelegen in diplomatieke overwegingen. Niet onder iemands duiven schieten, is de gedachte. In een ander land gaan wonen is vaak niet praktisch, al helemaal niet voor mensen met schoolgaande kinderen, aldus De Voer.

Terugkomen naar Nederland op basis van wedertoelating en na een periode van verblijf vervolgens opteren, is dan de beste optie. De mogelijkheden om opnieuw Nederlander te worden zijn derhalve momenteel zeer beperkt, terwijl het tot 2013 in verband met de reparatieregeling wel mogelijk was om vanuit het buitenland te opteren. Anderzijds was er tot 2003 helemaal nog geen optiemogelijkheid voor oud-Nederlanders, dus het is nu altijd nog gemakkelijker dan destijds, aldus het Ministerie van Veiligheid en Justitie.

5.7 Voorstellen
Tijdens de gesprekken zijn diverse voorstellen gedaan voor verbetering. Deze voorstellen hebben betrekking op twee aspecten van de problematiek: informatieverstrekking en de juridische kaders. Onder de eerste categorie vallen voorstellen als: het opnemen van informatie over Nederlanderschap in het paspoort, opening van een speciaal loket voor (oud-)Nederlanders en het instellen van registers waarin men zich kan inschrijven voor het ontvangen van relevante informatie. Onder de tweede categorie vielen voorstellen als: schrap artikel 15 lid 1 onder c RWN, verruim de mogelijkheden om te opteren voor het Nederlanderschap, verleng de termijn van stuiting van verlies door tijdsverloop met terugwerkende kracht en vereenvoudig de stuiting door in plaats van het aanvragen van een paspoort of verklaring omtrent het Nederlanderschap, genoegen te nemen met een informele melding dat iemand nog steeds prijs stelt op het Nederlanderschap. Een ander voorstel: voer bij het verlies van het Nederlanderschap door het vrijwillig verkrijgen van een andere nationaliteit een redelijkheidscriterium in. Dit redelijkheidscriterium is immers ook opgenomen in art. 9 lid 1 onder b RWN als het gaat om het afstand doen van de oorspronkelijke nationaliteit bij het vrijwillig verwerven van de Nederlandse nationaliteit.

5.8 Zienswijze ombudsman
De gesprekken met de betrokken instanties en deskundigen uit het veld bevestigen grotendeels de bevindingen van de Nationale ombudsman op basis van de reacties van (oud-)Nederlanders. Er bestaat geen discussie over dat de materie erg ingewikkeld is; de wetgeving is een lappendeken van regelingen en uitzonderingen. Juist tegen deze achtergrond kan de overheid niet volstaan met de opmerking dat burgers er zelf verantwoordelijk voor zijn om zich te informeren over de regelgeving omtrent het Nederlanderschap. Zou er van de overheid niet iets meer mogen worden verwacht om burgers op de hoogte te brengen en te houden? Het argument dat het lastig is te bepalen wat dan precies ‘relevante informatie’ is voor Nederlanders in het buitenland, kan wat de Nationale ombudsman betreft niet tot de conclusie leiden dat dan maar helemaal van actieve informatieverstrekking wordt afgezien. Nationaliteit is van dusdanig belang en het verlies van het Nederlanderschap is dusdanig ingrijpend, dat op dit gebied al snel sprake is van voldoende aanleiding om actieve informatieverstrekking te rechtvaardigen. Ook het argument dat er zo’n 50 landen zijn die evenals Nederland dubbele nationaliteit niet toestaan, staat niet in de weg aan de verplichting om hier informatie over te verstrekken. Hoe lang dit uitgangspunt van de Nederlandse wetgeving ook al geldt, feit is dat veel Nederlanders zich hier niet bewust van zijn, terwijl het belang voor Nederlanders in het buitenland groot is. Veel mensen gaan begrijpelijkerwijs af op berichtgeving over Nederlanders met een dubbele nationaliteit in Nederland.

Ook al stelt de minister zich in reactie op de klacht van mevrouw Blok op het standpunt dat het de verantwoordelijkheid is van de burger om de wet te kennen, toch blijkt uit de gevoerde gesprekken met de betrokken ministeries en de IND dat er ook een rol ligt voor de overheid. Dat de informatieverstrekking in het verleden beter had gekund wordt wel erkend. De Nationale ombudsman heeft de indruk dat er in 2003 meer inspanningen zijn gedaan dan in 1985, maar dat ook toen zeker niet alle Nederlandse vertegenwoordigingen een actieve campagne hebben gevoerd. Op de posten was bovendien niet altijd de kennis aanwezig om vragen adequaat te beantwoorden, terwijl er geen brochure is over verlies van het Nederlanderschap en de informatie die online beschikbaar is niet altijd volledig en voldoende accuraat is. Dit verklaart waarom er zoveel mensen ook na 2003 nog ongewild en onbewust het Nederlanderschap zijn kwijtgeraakt.

De ombudsman ziet de stappen die de afgelopen jaren zijn gezet om de informatieverstrekking te optimaliseren, waaronder het verbeteren van de informatie die op internet beschikbaar is en het doorgeleiden van vragen over nationaliteit naar een centrale website. Daarnaast acht de Nationale ombudsman het een goede zaak dat in verschillende werelddelen RSO’s worden opgezet met de noodzakelijke kennis en kunde. Dit geldt ook voor het nieuwe 24 / 7 Contactcenter. De RSO’s moeten op den duur werelddekkend zijn. De ombudsman voelt ook veel voor het idee om inlegvellen in het paspoort op te nemen. Dit zijn belangrijke en noodzakelijke verbeteringen.

Informatieverstrekking via een up-to-date register is op dit moment niet mogelijk. De bestaande registers dienen verschillende doelen en kunnen niet zomaar voor zoiets als informatieverstrekking over de nationaliteitswetgeving worden gebruikt. De Nationale ombudsman is van mening dat op dit punt nog ruimte is voor verbetering.

De Nationale ombudsman ziet hoe de wetgeving omtrent het verlies van Nederlanderschap momenteel uitpakt voor burgers. Advocaten vertellen hem dat zij zien dat burgers die een andere nationaliteit aannemen dat vaak minder doen op basis van vrijwilligheid, dan op basis van noodzakelijkheid en / of onwetendheid over de gevolgen. Dit staat echter zelden of nooit in de weg aan het intreden van het gevolg van verlies van het Nederlanderschap. Het begrip ‘vrijwillig’ wordt nu zo ruim opgevat, dat in de praktijk niet voorkomen wordt dat mensen tegen hun wil het Nederlanderschap verliezen.

Het verlies dat intreedt door een verblijf van meer dan tien jaar buiten de EU op basis van artikel 15 lid 1 onder c RWN is nóg vaker het gevolg van onwetendheid en heeft soms ook te maken met praktische problemen. Het is lastig voor mensen om steeds tijdig hun Nederlanderschap veilig te stellen. Op basis van de gevoerde gesprekken is de ombudsman gebleken dat vereenvoudiging van de procedures voor verlening van een paspoort en / of verkrijging van een verklaring omtrent het Nederlanderschap een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan het voorkomen van ongewild verlies van het Nederlanderschap.

Intussen roepen deskundigen de vraag op of artikel 15 lid 1 onder c RWN in haar huidige vorm wel houdbaar is in het licht van bijvoorbeeld de bepalingen van het Europees Nationaliteitsverdrag. Het is niet aan de Nationale ombudsman om die vraag te beantwoorden, maar het verschil is evident tussen de uitgangspunten die in de Europees Nationaliteitsverdrag zijn verwoord en de praktische uitwerking van artikel 15 lid 1 onder c RWN. Het Nederlanderschap gaat relatief gemakkelijk en zonder slag of stoot verloren, zonder dat er vooraf of achteraf ruimte is voor een inhoudelijke toets. De vraag is of de bepaling leidt tot resultaten die verenigbaar zijn met de achterliggende gedachten en met het belang van het behoud van de nationaliteit. Juist ook personen die in Nederland zijn geboren en getogen en die nog banden met Nederland willen blijven onderhouden en wellicht ooit terug willen keren, verliezen nu het Nederlanderschap. En dat enkel omdat zij niet tijdig hun Nederlanderschap administratief hebben bevestigd. Welk doel is daarmee gediend?

Wat de situatie verergert is dat het niet gemakkelijk is om het Nederlanderschap te herkrijgen wanneer het eenmaal verloren is gegaan. Hoewel er diverse procedures mogelijk zijn, komt nooit de fundamentele vraag aan de orde of iemand nog daadwerkelijk binding heeft met Nederland. De enige mogelijkheid is dan om terug te keren naar Nederland op basis van een verblijfstitel en vervolgens te opteren of naturaliseren. Voor al die mensen die het Nederlanderschap tegen hun zin zijn kwijtgeraakt, is dat een schrale troost.”